منتشره در روزنامه رسمی شماره ۱۹۲۱۳ مورخ ۲۵/۱۱/۱۳۸۹
شماره هـ/۸۸/۴۶۸ – ۱۳۸۹/۱۱/۲۰
تاریخ: ۲۴/۸/۱۳۸۹
شماره دادنامه: ۳۷۳
کلاسه پرونده: ۸۸/۴۶۸
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۴۷۹۰/۰۲۰/م مورخ ۵/۱۲/۱۳۸۶ وزیرجهاد کشاورزی.
گردشکار: قائم مقام ریاست سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه اداری با قانون، طی درخواست تقدیمی در نامه شماره ۸/۳۴/ط/۳۰۲ مورخ ۲۸/۴/۱۳۸۸، اشعار داشته‎اند، بخشنامه شماره ۴۷۹۰/۰۲۰/م مورخ ۵/۱۲/۱۳۸۶ وزیر جهاد کشاورزی از جهت انطباق با قانون، در «کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه‎های اداری» این سازمان موردبررسی قرار گرفت، ذیلاً ماحصل بررسی‎ها به شرح زیر اعلام می‎گردد:
الف ـ وزیر جهاد کشاورزی در بخشنامه‎های مذکور (عنوان سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور) تصریح داشته است: «به طوری که مطلعید در اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‎برداری از جنگل‌ها و مراتع و اصلاحات بعدی آن و به موجب ماده ۲ قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی مصوب ۵/۷/۱۳۷۱ مجلس شورای اسلامی، بیشه‎های طبیعی و اراضی جنگلی ملی شده متعلق به دولت است و هیچ کس حق تصرف آن را ندارد. کسانی که مدعی‎اند در اجرای قانون مذکور حقی از آنها ضایع‌شده می‎توانند اعتراض خود را به کمیسیون ماده واحده قانون تعیین‌تکلیف اراضی اختلافی موضوع ماده ۵۶ قانون حفاظت و اصلاحات بعدی آن مصوب ۲۲/۶/۱۳۶۷ مجلس شورای اسلامی تسلیم نمایند تا برابر ضوابط قانونی مورد رسیدگی قرار گیرد. در موارد خاص و استثنایی و در صورت محکومیت شاکی به خلع‌ید از اراضی ملی یا تمکین متصرف و خلع‌ید اراضی قبل از طرح شکایت یا صدور حکم و نیز وجود جهات و مسائل فنی، حقوقی و اجتماعی و چنانچه مصلحت امر اقتضاء نماید کـه اراضی موردنظر بـه نحوی در اختیار شاکی قرار گیرد با رعایت موارد ذیل اقدام گردد:
۱ـ در صورتی که اراضی موردنظر تبدیل به اراضی آبی کشاورزی شده باشد، بدواً موضوع در کمیسیون استعدادیابی و تخصیص اراضی از حیث استعداد زمین و قابلیت واگذاری منحصراً برای مصارف کشاورزی مورد بررسی و اظهارنظر قرار گیرد.
۲ـ در صورت تایید کمیسیون استعدادیابی و تخصیص اراضی، موضوع جهت بررسی جوانب فنی، حقوقی و اجتماعی در کارگروهی به ریاست سازمان جهاد کشاورزی و عضویت مدیرکل منابع طبیعی، مدیر امور اراضی و رئیس حقوقی منابع طبیعی استان مطرح و در صورت تایید مراتب و موافقت با واگذاری با احتساب وارده و اجرت‌المثل ایام سنوات تصرف و پس از واریز آن به حساب دولت و تنظیم صورت جلسه خلع زمین توسط ادارات کل منابع طبیعی، مراتب در کمیسیون موضوع فصل دوم دستورالعمل ضوابط و شرایط واگذاری اراضی ملی و دولتی مطرح تا مطابق ضوابط و شرایط مربوطه اقدام قانونی در واگذاری به عمل آید، در مواردی که کارگروه، واگذاری را در قالب ماده ۳ و یا ۳۱ قانون حفاظت و بهره‎برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب ۱۳۴۶ امکان‌پذیر و قابل پیگیری بداند، مراتب را به اداره کل منابع طبیعی ارجاع تا با رعایت مقررات و ضوابط مربوطه رأساً اقدام مقتضی معمول دارد.
۳ـ در مورد اراضی منابع ملی و دولتی که در محدوده روستا واقع و با ایجاد اعیانی و مستحدثات به مسکونی تبدیل شده است، در صورت تصویب طرح هادی روستا، اراضی مذکور به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی واگذار و از آن طریق تعیین‌تکلیف گردد و در مورد روستاهای فاقد طرح هادی، موضوع جهت بررسی جوانب حقوقی و اجتماعی در کارگروه موضوع ماده ۲ مطرح و در صورت تایید مراتب و موافقت با واگذاری با احتساب خسارت وارده و اجرت‌المثل ایام سنوات تصرف و پس از واریز آن از سوی متصرف به حساب دولت مراتب جهت اقدامات قانونی بعدی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی اعلام می‎گردد.»
در خصوص استطلاع از دلایل توجیهی وضع بخشنامه مذکور طی شماره ۴۶۱۲۷/۸۷/۳۰۲ مورخ ۲۰/۶/۱۳۸۷، مکاتبه‎ای با وزیر محترم جهادکشاورزی صورت پذیرفت که ایشان در جوابیه‎ای به شماره ۲۹۶۹/۰۲۰/م مورخ ۲۲/۷/۱۳۸۷ به شرح ذیل ارسال نمودند: «همان گونه که در نامه عطفی به درستی اشاره شده قوانین و مقررات جزایی و مدنی، برخورد قانونی با اشخاص متجاوز و متصرف از جمله متجاوزین به اراضی منابع ملی و دولتی را معین و مشخص نموده و سازمان‎های تابعه این وزارت که مسئول حفاظت و صیانت از انفال و منابع طبیعی می‎باشند به خوبی به وظایف و تکالیف قانونی خویش آگاه بوده و مطابق ضوابط قانونی نیز به این تکلیف عمل نموده و خواهند نمود. در عین حال بخشنامه موصوف نافی اعمال و اجرای مقررات جزایی و مدنی مورد اشاره در نامه آن سازمان نیست و بلکه در این بخشنامه به نوعی بر اعمال آن تاکید گردیده است. در پاراگراف اول بخشنامه تاکید بر رعایت موارد قانونی (عیناً از متن قانون برگرفته‌شده) و مراجع رسیدگی شده است و هدف از پاراگراف‌های بعدی بخشنامه بررسی تخصصی و کارشناسی درون سازمانی جهت تسهیل در امور ارجاعی به مراجع ذی‎ربط و کمیسیون‎های پیش‎بینی‌شده در قانون می‎باشد و در پاراگراف پنجم هم تاکید بر ارجاع پرونده با نظر کارگروه‎های تخصصی به مبادی مربوطه شده است، در این بخشنامه سعی شده است از تمام ظرفیت‌های قانونی جهت حل مشکلات فعلی و بر مبنای پاسخگویی به ضرورت‌ها استفاده بهینه شود و اقدامی بر خلاف قانون صورت نپذیرفته است. بنابراین به منظور رفع ابهام، مبانی حقوقی و مستندات قانونی و معاذیر و مشکلات اجرایی به شرح ذیل اعلام می‎گردد:
الف ـ مستندات قانونی و حقوقی: ۱ـ تبصره‎های ذیل ماده۳۴ـ اصلاحی قانون حفاظت و بهره‎برداری: «تبصره۱ـ آن قسمت از منابع ملی را که متصرفین تبدیل و در آن به زراعت دیم مبادرت و یا فقط به احداث دیوار در اطراف آن نموده‎اند مشمول ماده ۳۴ نبوده و خلع‌ید می‎گردد». تبصره۳ـ اراضی موضوع این ماده که به لحاظ فنی مورد تایید کمیسیون یادشده قرار نگرفته باشد و همچنین در صورت عدم مراجعه مشمولین این ماده جهت تعیین‌تکلیف اراضی تصرفی در مهلت مقرر توسط مراجع صالحه قضایی به فوریت رسیدگی و خلع‌ید می‎گردد و زمین‌های خلع‌شده و مستعد کشت در اختیار هیأت واگذاری زمین قرار می‎گیرد. تا با اولویت ایثارگران به افراد واجد شرایط واگذار شود. نتیجتاً مستفاد از مفاد تبصره‎های یادشده اولاً ـ در خصوص کلیه اراضی تصرفی منابع ملی باید دعوای خلع‌ید در محاکم قضایی طرح گردد. ثانیاً، پس از خلع‌ید، زمین‌های مستعد کشت، قابل واگذاری به افراد واجد شرایط می‎باشد. ۲ـ تبصره الحاقی به ماده واحده قانون اصلاح بند ۲ماده ۸۴ قانون وصول برخی از درآمدهای دولتی و مصرف آن در موارد معین مصوب ۲۸/۱۲/۱۳۷۳: اراضی موضوع ماده ۳۲ آیین‎نامه اجرایی لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی براساس طرح مصوب و درخواست کتبی جهت احداث طرح‌های مسکونی روستایی در اختیار بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قرار خواهد گرفت. پس از انجام طرح و طی تشریفات ثبتی توسط بنیاد مذکور بدون اخذ وجه به وسیله وزارت جهاد سازندگی به بنیاد مسکن واگذار می‎گردد.
ب ـ مشکلات و معاذیر حقوقی و اجرایی: ۱ـ در برخی موارد تبعات اجتماعی اجرای احکام به خصوص خلع‌ید از اراضی به حدی است که ممکن است امنیت اجتماعی و سیاسی را در یک منطقه برهم‌زند. به ویژه در موارد خاص و استثنایی که معیشت افراد موردتمدید جدی قرار می‎گیرد. ۲ـ با توجه به عدم فعالیت دولت از پرداخت هزینه دادرسی و با عنایت به اینکه حجم عظیمی از پرونده‎های محاکم دادگستری مربوط به سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور می‎باشد. پیگیری قضایی پرونده‎ها با محدودیت منابع اعتباری و کارشناسان حقوقی موجود در عمل بسیار دشوار می‎باشد. ۳ـ بعضاً به دلیل مباحث حقوقی از جمله مرور زمان و … نتیجه مثبتی از طریق قضایی حاصل نمی‎شود ضمن آنکه در برخی موارد حتی برغم صدور حکم قضایی، بنا به مسایل امنیتی اجرای حکم عملاً میسر نمی‎باشد و یا به دلیل احداث اعیانات و یا ایجاد باغ و عدم تعیین‌تکلیف قضایی آن، نگهداری اعیانات یا باغ و … مقدور نمی‎باشد. ۴ـ درخواست‌های متعدد مردم در سفرهای استانی هیأت وزیران به رئیس‌جمهور و نیز تصویب الزاماتی از سوی هیأت وزیران برای این وزارتخانه در این زمینه، به عنوان مثال مسایل طرح‌شده در سفرهای استانی خراسان جنوبی، بوشهر، هرمزگان، اصفهان، کهکیلویه و بویراحمد… که زمینه‌ساز این بخشنامه شد. ۵ ـ تاکید ریاست محترم قوه قضائیه در رفع مشکلات حقوقی با مردم از طریق ساز و کارهای اداری و حتی‌المقدور عدم احاله آن به مراجع قضایی و پیشنهاد لایحه قضازدایی به عنوان رویکرد جدید قوه قضاییه.
ج ـ سایر موارد: ۱ـ در بخشنامه صادره به اجرای حکم خلع‌ید از متصرف اراضی ملی (در صورت محرومیت) و همچنین پرداخت کلیه خسارات قانونی و نیز اجرت‌المثل ایام تصرف تاکید گردیده است و از طرف دیگر به تمکین متصرف در جهت خلع‌ید و پرداخت کلیه حقوق قانونی قبل از طرح شکایت اشاره شده که در این خصوص نیز با توجه به اینکه اولاً، طرح دعاوی در محاکم مستلزم پرداخت هزینه‎های دادرسی و کارشناسی و تحمیل هزینه است «که متاسفانه دولت از پرداخت هزینه‎های مربوطه معاف‌نشده و اعتبار برای پرداخت هزینه‎های دادرسی هم پیش‎بینی نشده) و ثانیاً، هدف از طرح و اقامه دعوی و صرف هزینه و وقت نیروی کارشناسی و پرسنلی و … النهایه خلع‌ید از اراضی و اخذ کلی حقوق قانونی است که در صورت تمکین متصرف، نتیجه امر و خواسته حاصل شده و لزوم و ضرورتی برای صرف هزینه‎های یادشده، نبوده، ضمن آنکه این امر در ماده ۵۹ قانون حفاظت و بهره‎برداری تجویز گردیده، لذا این قسمت از بخشنامه نیز به جهات و مبانی قانونی و حقوقی در تباین نمی‎باشد. نتیجتاً آنکه، اولاً، بند یک بخشنامه صرفاً ناظر به اراضی آبی است و اراضی دیم از شمول آن خارج است و ثانیاً، آنکه تبصره یک و ۳ ماده ۳۴ اصلاحی کل تصرفات را شامل می‎شود و از طرفی در قسمت آخر تبصره ۳ قانونگذار تجویز نموده تا در صورت خلع‌ید از اراضی، می‎توان عرصه را مجدداً مطابق دستورالعمل‌های واگذاری به اشخاص و افراد واجد شرایط واگذار نمود. لذا این قسمت از بخشنامه مبنی بر واگذاری عرصه پس از خلع‌ید، عیناً منطبق و مطابق با قسمت آخر تبصره ۳ ماده ۳۴ اصلاحی نگارش شده است و به نظر می‎رسد برداشت این که مفاد این بخشنامه با ماده ۳۴ اصلاحی در تعارض است، صحیح نمی‎باشد. ۲ـ پس از اجرای حکم قضایی و یا تمکین متصرف به رفع ید و پرداخت کلیه حقوق قانونی دولت، زمین به صورت بلامعارض در اختیار دولت قرار گرفته و منعی وجود ندارد که زمین بلامعارض فوق همانند سایر اراضی منابع ملی بلامعارض پس از استعدادیابی و براساس ضوابط دستورالعمل واگذاری اراضی ملی و دولتی به اشخاص متقاضی جهت اجرای طرح‌های مختلف واگذار شود و طبیعتاً این افراد تقاضای برخورد با آنان همانند سایر مردم را دارند که به نظر می‎رسد اولاً، نباید چنین افرادی (آنها که واجد شرایط واگذاری هستند) به جرم اینکه یک بار خطا و اشتباه نموده‎اند تا آخر عمر از برخورداری سایر حقوق قانونی یک فرد محروم شوند و ثانیاً، اجابت خواسته این گونه افراد آن هم در موارد خاص و استثنایی که مصلحت اقتضاء نماید، منافاتی با اجرای قانون نداشته و با سیاست کیفری پیشگیری از وقوع جرم سازگارتر بوده و موجب خواهدشد تا مترصدین به تجاوز به جای اندیشه تصرف، به مشارکت در اجرای طرح از طریق قانونی روی آورند. ۳ـ هرچند پس از خلع‌ید از اراضی و بلامعارض شدن آن، امکان واگذاری زمین به اشخاص مطلقاً وجود داشته و منع صریح قانونی در این خصوص وجود ندارد، مع‌الوصف بخشنامه این وزارت، واگذاری را مقید نموده و صرفاً به موارد خاص و استثنایی اشاره داشته، مانند موردی که زمینی طی سنوات متعدد تصرف شده و به باغ پسته یا باغ سیب و نظایر آن تبدیل گردیده و در حال حاضر حتی با اخذ حکم قضایی امکان اجرای حکم و قلع و قمع اعیانی بنا به دلایل تامینی و امنیتی (مصوبه شورای تامین) سخت و دشوار می‎باشد که در این خصوص خاصه در راستای ماده ۳ قانون حفاظت و بهره‎برداری که عرصه در مالکیت دولت باقی خواهد ماند، وجود ندارد و نگهداری این گونه اراضی مشجر و باغ خلع‌ید شده نیز مزید بر مشکلات شده و از عهده دولت خارج است. ۴ـ ماموران سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور مطابق ماده ۵۴ قانون حفاظت و بهره‎برداری از جنگل‌ها و مراتع همچنان در ردیف ضابطان خاص دادگستری بوده و وظایف خویش را مطابق آنچه در مواد ۱۵ لغایت ۲۵ قانون آیین دادرسی کیفری مذکور است، اجرا خواهند نمود و در هیچ جای بخشنامه توصیه‎ای در عدم انجام وظایف قانونی توسط ضابطان دیده نمی‎شود و طرح موضوع واگذاری پس از خلع‌ید متجاوز به معنای عدم طرح و اقامه دعوی نیست. ۵ ـ نکته قابل ذکر دیگر آن است که خوشبختانه طرح یک فوریتی تمدید ماده ۳۴ اصلاحی با دفاعیات نماینده این وزارت در مجلس شورای اسلامی مورد پذیرش قرار نگرفت. لکن به منظور رفع دغدغه نمایندگان مردم مقرر شد تا باقیمانده پرونده‎هایی که مورد رسیدگی قرار نگرفته از طریق ظرفیت های قانونی موجود مورد تعیین‌تکلیف قرار گیرد که از جمله این ظرفیت‌های قانونی موجود، اقدام بر اساس بخشنامه مورد بحث می‎باشد. ۶ ـ بند ۳ بخشنامه مبحوث عنه به هیچ عنوان دربردارنده عدم اخذ خسارت از متصرف نیست، بلکه مطابق صدر بخشنامه با این نوع تصرفات نیز برخورد یکسان صورت گرفته و تمامی حقوق قانونی دولت اعم از خسارات وارده و اجرت‌المثل ایام تصرف اخذ خواهد شد. مع‌الوصف از آن جا که مطابق رویه جاریه، اراضی واقع در محدوده و حریم روستا می‎تواند جهت امر مسکن در اختیار بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قرار گیرد، بدین معنی که با طی تشریفات قانونی از جمله رعایت دستورالعمل مربوطه در اختیار بنیاد مذکور قرار گرفته تا عندالاقتضاء در اختیار افراد واجد شرایط، حتی متصرفین سابق آن هم در صورت واجد شرایط بودن قرار گیرد و بدیهی است در صورت عدم درخواست و پذیرش بنیاد مسکن تحویل اراضی مورد بحث به بنیاد مذکور منتفی بوده و اقدام قانونی موردنظر آن سازمان اعمال می‎گردد.
علیهذا با عنایت به مراتب فوق و ضمن بیان این نکته که سیاست فعلی در رویکرد قوه قضائیه و شورای حفظ حقوق بیت المال تلاش در جهت قضازدایی و کاهش ورودی پرونده‎های محاکم می‎باشد و حتی این سیاست به عنوان یک اصل از طرف دولت خدمتگزار نیز پذیرفته شده، اضافه می‎نماید که هدف از تدوین بخشنامه مارالذکر، «تعیین‌تکلیف اراضی تصرفی در راستای سیاست کیفری جدید قوه قضائیه مبنی بر کاهش وقوع جرم و همچنین ایجاد انگیزه جلب مشارکت فردی به جای تشویق و ترغیب تجاوز به انفال از طریق سخت‌گیری قانون مدارانه است. مع‌الوصف در صورت نیاز، امکان رفع ابهام از بخشنامه با تنظیم شیوه‎نامه میسر می‎باشد.»
ب ـ دلایل توجیهی وزیر جهاد کشاورزی با توجه به موارد زیر از سوی کمیسیون تطبیق مصوبات وارد تشخیص نگردید. اولاً، مواد ۳۰۸ تا ۳۳۵ قانون مدنی در باب غصب و مواد ۱۵۸ تا ۱۷۷ قانون آیین دادرسی مدنی در باب دعاوی تصرف عدوانی و ماده ۵۵ قانون حفاظت و ب%